МЕНЮ
АСО БАЗА
КУРС ВАЛЮТ
ОПРОС
КОНТАКТЫ
PDF Печать E-mail

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В УКРАИНЕ: ЗЕЛЕНАЯ КНИГА

ОТ ОФИСА ЭФФЕКТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ (BRDO)

 

27 октября 2017 года

 

Офис эффективного регулирования BRDO был основан в ноябре 2015 года, для содействия созданию эффективного регулирования и улучшения экономических свобод в Украине. Именно с этой целью реализуется инклюзивный и открытый процесс оптимизации отношений в сфере саморегулирования, который должен привести к повышению взаимного доверия и партнерства государства и бизнеса. В рамках реализации данного проекта в октябре 2017 года специалистами BRDO на основе анализа действующего законодательства Украины было подготовлено Зеленую книгу «Саморегулирование в Украине».

 

 

Green-Book-Selfregulation-in-Ukraine-2017

 

 

Підготовка та публікація Зелених книг є поширеною практикою стимулювання і організації професійних дискусій щодо актуальних проблем державної політики і шляхів їх вирішення. Як правило, публікація Зеленої книги з певної проблематики є передумовою наступного етапу – розробки документу, в якому формуються основи державної політики, спрямованої на розв’язання проблем у певній сфері. Для комплексного аналізу інституту саморегулювання в Україні Офісом було проведено інвентаризацію нормативної бази, що встановлює організаційні та правові засади діяльності СРО, а також аналіз діяльності організацій, яким у законодавчо визначеному порядку було надано статус саморегулівних.

 

Передумовою створення Зеленої книги «Саморегулювання в Україні» стали наступні чинники: (1) відсутність довіри суспільства та бізнесу до держави як до регулятора; (2) дороге, неефективне та корупціогенне регулювання; (3) низька якість функціонування інституту саморегулювання в Україні. Як наслідок, за словами авторів, дане дослідження присвячене пошуку та аналізу проблем нормативного регулювання діяльності СРО в Україні та фактичного їх функціонування.

 

Згідно оприлюдненого дослідження на сьогодні в Україні діє 20 (двадцять) організацій, які офіційно визнані саморегулівними, у п’яти видах діяльності. Загалом утворення СРО допускається у 15 (п’ятнадцяти) видах діяльності. Нормативну базу складають 39 (тридцять дев’ять) нормативно-правових актів (далі – НПА) різної юридичної сили. Але очевидним є те, що СРО можуть утворюватися не лише в тих сферах, законодавство яких безпосередньо містить положення про можливість утворення СРО, а й у інших сферах підприємницької та професійної діяльності, що зокрема може бути зумовлено попитом на таку форму регулювання з боку самих суб’єктів господарювання.

 

Єдиного підходу до законодавчого визначення саморегулювання та правового регулювання діяльності СРО наразі немає. Це призводить до того, що:

 

  • у більшості видів діяльності саморегулювання як таке неможливе;

 

  • присутні випадки, коли спеціальним законом допускається утворення СРО, однак відсутні будь-які НПА, що регламентують порядок створення та діяльності СРО;

 

  • у різних видах діяльності підходи до процедур здійснення саморегулювання відрізняються;

 

  • наявні прогалини у чинному законодавстві, що унеможливлюють повноцінне функціонування СРО;

 

  • в Україні діють організації, яким притаманні ключові ознаки СРО, однак законодавством не передбачена можливість набуття ними відповідного статусу.

 

Ще одне питання, яке потребує вирішення – співвідношення саморегулювання та співрегулювання (в принципі та в українських реаліях, зокрема) і розмежування цих явищ. Термін «співрегулювання» у вітчизняному законодавстві сьогодні не фігурує. Тому, задля уникнення двозначних трактувань, під час написання Зеленої книги він не вживався, та використовувалась єдина термінологія: «саморегулювання», «саморегулівна організація».

 

Нормативно-правове поле, що встановлює організаційні та правові засади діяльності СРО в Україні, характеризується несистемністю, множинністю підходів до впровадження та здійснення саморегулювання, наявністю численних прогалин. Також, неможливо встановити за яким саме принципом вводиться саморегулювання в тому чи іншому виді діяльності.

 

На законодавчому рівні на сьогодні немає єдиного визначення мети та цілей впровадження саморегулювання. Із діючих в сфері саморегулювання законів лише у двох – Законі України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» та Законі України «Про організації роботодавців, їх об’єднання, права і гарантії їх діяльності», визначено мету утворення СРО.

 

Наразі немає єдиного підходу до того, якого типу НПА має визначати повноваження СРО. В дванадцяти випадках – це закон, у двох – підзаконний НПА, ще в одному – повноваження не визначені в принципі. Існують СРО, яким повноваження делегуються окремим рішенням компетентного органу (зокрема у сфері архітектурної діяльності – на 1 рік, хоча законодавством строковість делегування повноважень не передбачена). Відповідні рішення знаходимо на веб-сайтах самих організацій, або ж державних органів, що прийняли такі рішення. Що стосується решти СРО, то на даний момент в публічному доступі немає інформації про те, які саме функції держави можуть виконувати ці СРО, за яких умов та на яких підставах. Результатом є недосконалість регулювання питання щодо повноважень СРО: (1) відсутність чітко визначеного переліку повноважень; (2) розбіжності у порядку та процедурах делегування повноважень у різних сферах; (3) неврегульованість процесу позбавлення/втрати делегованих повноважень.

 

На сьогоднішній день саморегулювання в Україні відбувається точково та безсистемно. Відсутність комплексного підходу до впровадження саморегулювання призводить, зокрема, до нерозуміння суб’єктами господарювання його сутності, переваг та недоліків. У кожному конкретному випадку цілі, для досягнення яких утворюються та діють СРО, варіюються та не є однотипними. Керуючись практикою здійснення саморегулівної діяльності в Україні, а також досвідом інших країн, Офісом виокремлено чотири гіпотетичні основні цілі саморегулювання та три категорії інструментів досягнення цілей.

 

На сьогоднішній день визначення та ознаки СРО вдається знайти хібащо у наукових публікаціях. У зв’язку із відсутністю системного нормативного регулювання даного питання, під сумнів ставиться відповідність між статусом СРО та реальними ознаками таких організацій. У більшості випадків існування СРО в Україні можна говорити про саморегулювання всередині організації, але ніяк не на ринку підприємницької/професійної діяльності, представниками якого є члени організації, при цьому універсальної відповіді на запитання «Чи можна вважати це саморегулюванням в його автентичному розумінні?» законодавство також не дає.

 

За останні роки було підготовлено та внесено на розгляд Верховної Ради України 6 (шість) законопроектів, якими намагались встановити єдині рамки діяльності СРО, однак жоден такий законопроект не був прийнятий. Основні їх недоліки наступні: (1) СРО визначалась як окрема організаційно-правова форма, що закладає додаткові та абсолютно невиправдані процедури для бізнесу та держави; (2) у законопроектах відсутня чітка диференціація регулювання діяльності саморегулівних організацій різних типів (організація господарського саморегулювання, організація професійного саморегулювання) та різних форм (добровільні СРО, обов'язкові СРО, репрезентативні СРО); (3) у проектах відсутні чіткі процедури та механізми делегування державою повноважень саморегулівним організаціям; (4) проекти не регулюють процесу реалізації СРО повноважень в сфері нагляду і контролю за діяльністю своїх членів, а також процедури державного нагляду за виконанням СРО делегованих повноважень; (5) відсутній чіткий перелік санкцій, що застосовуються СРО до її членів, порядок їх застосування, а також процедури оскарження рішень СРО; (6) законопроекти ніяк не передбачали спадковості по відношенню до діючого законодавства в цій сфері; відсутні норми та процедури трансформації діючих СРО у відповідності до вимог потенційного нового закону.

 

Правова позиція міжнародних організацій з приводу саморегулювання господарської діяльності на глобальному та регіональному рівнях втілюється насамперед ООН та Радою Європи, які цілком закономірно враховують важливість та корисність саморегулювання підприємницької та професійної діяльності. Йде пошук у світовому масштабі ефективної моделі (схеми) саморегулювання, яка б стала зразком для усіх держав. Для цього вивчаються практики саморегулювання, які базуються на довірі між суб’єктами та відкритому діалозі із зацікавленими організаціями, установами, адекватному моніторингу і відповідальності суб’єктів саморегулювання. Для України важливо, використовуючи світовий досвід саморегулювання, розробити та запропонувати вітчизняним суб’єктам підприємницької та професійної діяльності прийнятні для них моделі та практики, які містили б характерні особливості української правової системи з ментальної та соціально-економічної точок зору. Для цього варто звернутися до ґрунтовного вивчення інструментів саморегулювання окремих сегментів ринку, де система засобів є найбільш розвиненою та регламентованою.

 

Наведений в цій Зеленій книзі аналіз ефективності інституту саморегулювання створює підґрунтя для застосування комплексного та системного підходу до розробки подальших стратегічних та нормативних документів в даній сфері.